مذاکرات راه جذب انواع سرمایه در مناطق ویژه اقتصادی را می‌گشاید؟

به گزارش واحد اقتصادی خبرگزاری صبح اقتصاد اقتصاد ایران امروز بیش از هر زمان دیگری تشنه سرمایه است. در آستانه مذاکراتی که روز شنبه ۲۳ فروردین‌ماه میان هیات ایرانی و آمریکایی در عمان برگزار شد، «مسعود پزشکیان» رئیس‌جمهوری از عدم مخالفت رهبر معظم انقلاب با ورود سرمایه‌گذاران آمریکایی به کشور خبر داد و اعداد و ارقام هنگفتی هم در این خصوص اعلام شده به میزان یک‌هزار میلیارد دلار که حتی محقق شدن بخشی از آن می‌تواند منشا تحولات بزرگی در اقتصاد کشور شود.

با این حال، بسیاری هم می‌گویند چاره اساسی برای پاسخ به نیاز کشور در این زمینه، جلب مشارکت و سرمایه‌های مردمی و بخش خصوصی است.

مناطق ویژه اقتصادی درگاه‌هایی به سمت جذب سرمایه‌گذاری، حمایت از تولید داخلی و توسعه صادرات و واردات محسوب می‌شوند. این مناطق به ‌طور خاص با هدف جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، تسهیل انتقال فناوری‌های نوین و پشتیبانی از فرآیند تولید و افزایش ظرفیت صادراتی کشور تأسیس شده‌اند.

«علی‌اصغر علامه» و همکارانش در مقاله‌ای با عنوان «آسیب‌شناسی جذب سرمایه‌گذاری در مناطق ویژه اقتصادی» [۱]، به بررسی نقش و کارکرد این مناطق در جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی پرداخته و مشکلات عمده و چالش‌های موجود در این زمینه را هم تشریح کرده‌اند. در ادامه گزیده‌ای از این مقاله را می‌خوانیم؛

 

مروری گذرا بر روند شکل‌گیری و تحولات مناطق ویژه اقتصادی در ایران

ایده مناطق آزاد اقتصادی در ایران به دهه ۱۳۵۰ و انتخاب جزیره کیش به ‌عنوان نخستین گزینه بازمی‌گردد اما با وقوع انقلاب و جنگ تحمیلی این روند متوقف شد. در دوران بازسازی (اواخر دهه ۱۳۶۰) و در قالب برنامه اول توسعه، ایجاد مناطق آزاد مانند کیش، قشم و چابهار دوباره مطرح شد. این مناطق نقش مهمی در کاهش وابستگی به واردات داشتند.

در سال ۱۳۶۹، شورای عالی مناطق آزاد با هدف بهره‌برداری از فرصت‌های بین‌المللی تشکیل شد. هم‌زمان ایده ایجاد مناطق ویژه اقتصادی نیز مطرح شد؛ این مناطق برخلاف مناطق آزاد، بیشتر بر تأمین نهاده‌های صنعتی تمرکز داشتند. نخستین منطقه ویژه اقتصادی رسمی کشور در سال ۱۳۷۱ در سیرجان تأسیس شد.

در سال ۱۳۷۴، نام این مناطق به «مناطق ویژه اقتصادی» تغییر یافت اما قانون نحوه اداره آن‌ها تا سال ۱۳۸۴ تصویب نشد. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۴۰۱)، از ۸۰ منطقه مصوب، تنها حدود ۳۰ منطقه فعالند. روند کُند، پراکنده و فاقد استراتژی منسجم در ایجاد این مناطق، کارآمدی آن‌ها را در توسعه اقتصادی کشور محدود کرده است.

 

فاصله مناطق ویژه اقتصادی کشور ما با الگوهای موفق جهانی

مناطق ویژه اقتصادی در ایران از اوایل دهه ۱۳۷۰ با هدف توسعه صنعتی و جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی راه‌اندازی شدند. با این حال، با وجود برخی موفقیت‌ها در شماری از مناطق، به‌ طور کلی این مناطق نتواسته‌اند تحولات عمده‌ای در اقتصاد کشور ایجاد کنند. در بسیاری از کشورهای جهان، استفاده از مناطق ویژه اقتصادی به عنوان ابزارهایی برای ایجاد رقابت‌پذیری بیشتر و اصلاحات اقتصادی موفقیت‌آمیز بوده است اما در ایران، این مناطق بیشتر بر اساس اهداف محلی و سیاسی و نه با رویکردی هدف‌محور و کلان‌نگر شکل گرفته‌اند.

در ایران، گسترش کمی مناطق ویژه به‌ عنوان شاخصی از موفقیت در نظر گرفته شده است بدون اینکه به اصلاحات ساختاری و نهادی نیازمند پرداخته شود. از سال ۱۳۷۵ تاکنون بیش از ۸۰ منطقه ویژه اقتصادی تصویب شده است اما همچنان که اشاره شد، تنها حدود ۳۰ منطقه از آن‌ها فعال هستند. این روند نشان‌دهنده این است که دولت‌ها بیشتر بر گسترش تعداد این مناطق تمرکز کرده است تا بر اصلاحات بنیادی در سیاست‌های اقتصادی. علاوه بر این، در سطح سیاست‌گذاری جهانی، توجه بیشتری به پارک‌های علم و فناوری، توافقات تجاری و پیوستن به اتحادیه‌های اقتصادی و گمرکی جلب شده و نقش مناطق ویژه اقتصادی کمتر مورد توجه قرار گرفته است.

در ایران، روند ایجاد این مناطق بیشتر تحت تأثیر فشارهای محلی و اهداف توسعه منطقه‌ای قرار گرفته است به‌ طوری که این مدل از مناطق ویژه اقتصادی در ایران از الگوهای موفق جهانی فاصله دارد. این وضعیت نشان‌دهنده ضرورت بازنگری جدی در سیاست‌گذاری و رویکردهای اجرایی به‌منظور بهبود کارایی و اثربخشی این مناطق در توسعه اقتصادی کشور است.

معرفی چهار منطقه ویژه اقتصادی وابسته به ایمیدرو

در ایران، چهار منطقه ویژه اقتصادی تحت مدیریت سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) نقش مهمی در توسعه صنعتی و معدنی کشور ایفا می‌کنند؛

– منطقه ویژه اقتصادی صنایع معدنی و فلزی خلیج فارس

این منطقه در غرب بندرعباس واقع شده و در ابتدا به نام «منطقه ویژه معادن و فلزات» شناخته می‌شد. این منطقه شامل صنایع فولاد، آلومینیوم، پتروشیمی، واحدهای معدنی و نیروگاه‌های تولید برق است و وسعت آن حدود ۴۶۵۰ هکتار است.

– منطقه ویژه اقتصادی صنایع انرژی‌بر پارسیان

این منطقه در مرز سه استان هرمزگان، بوشهر و فارس قرار دارد و هدف آن جلوگیری از خام ‌فروشی گاز طبیعی و تولید محصولات با ارزش افزوده بالا است. همچنین هدف‌گذاری این منطقه شامل تولید فولاد، محصولات پتروشیمی، آلومینیوم و برق است. سرمایه‌گذاری لازم برای تحقق این اهداف حدود ۳۷.۴ میلیارد دلار برآورد شده است.

– منطقه ویژه اقتصادی لامرد

این منطقه با هدف توسعه صنایع انرژی‌بر، تکمیل زنجیره تولید و افزایش صادرات غیرنفتی تأسیس شده است. منطقه ویژه لامرد با توجه به نزدیکی به میدان گازی پارس جنوبی و خلیج فارس، از موقعیت استراتژیک ویژه‌ای برخوردار است.

– منطقه ویژه اقتصادی کاشان

این منطقه در نزدیکی شهرستان کاشان قرار دارد و با هدف توسعه صنایع صنعتی، تجاری و خدماتی ایجاد شده است. منطقه ویژه اقتصادی کاشان در نواحی مرکزی کشور به عنوان مرکزی برای توسعه صنعتی شناخته می‌شود.

این مناطق نمایانگر سیاست‌گذاری‌های هدفمند ایمیدرو در راستای بهره‌برداری بهینه از منابع معدنی و انرژی و همچنین توسعه زیرساخت‌های صنعتی کشور هستند.

 

آسیب‌شناسی جذب سرمایه‌گذاری در مناطق ویژه اقتصادی

مناطق ویژه اقتصادی در ایران با هدف پشتیبانی از تولید داخلی، توسعه صادرات غیرنفتی و تقویت اقتصاد منطقه‌ای ایجاد شده‌اند. در دهه ۱۳۹۰، با ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، انتظارات جدیدی همچون انتقال فناوری‌های پیشرفته، توسعه صادرات و جذب منابع مالی خارجی از این مناطق مطرح شد. موفقیت در جذب سرمایه‌گذاری، به ‌ویژه سرمایه‌گذاری خارجی، به عنوان شاخص کلیدی برای ارزیابی عملکرد این مناطق و تحقق سایر اهداف نظیر تولید، صادرات و اشتغال‌زایی مطرح شد.

اما ارزیابی عملکرد این مناطق بین سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۹ نشان‌دهنده چند چالش عمده است. یکی از مشکلات اصلی کمبود داده‌ها و نبود اطلاعات دقیق و منظم در سطح هر منطقه است. بسیاری از مناطق اطلاعات کافی در مورد جذب سرمایه، فعالیت‌های صنعتی یا دستاوردهای صادراتی خود منتشر نمی‌کنند و حتی نهادهای رسمی نیز با تناقض‌های آماری در این زمینه روبه‌رو هستند.

از سوی دیگر، مناطق ویژه با رویکرد انرژی بیشترین سهم از عملکرد اقتصادی را دارند. برای نمونه، منطقه ویژه صنایع انرژی‌بر پارسیان و منطقه ویژه اقتصادی پارس، بخش بزرگی از صادرات کشور را به خود اختصاص داده‌اند اما موفقیت این مناطق بیشتر به دلیل مزیت‌های ساختاری کشور در بخش انرژی است، نه سیاست‌گذاری‌های ویژه این مناطق.

در مقابل، مناطق ویژه با رویکرد صنعتی و تولیدی غیرانرژی‌بر، سهم کمی از جذب سرمایه‌گذاری و موفقیت اقتصادی دارند. این عدم توازن عملکرد نشان‌دهنده ضعف در سیاست‌گذاری هدفمند، کمبود مشوق‌های کارآمد، چالش‌های ساختاری مانند بروکراسی پیچیده و ناپایداری قوانین است.

در جذب سرمایه‌گذاری خارجی نیز همان روند قابل مشاهده است، به طوری که سرمایه‌گذاران بیشتر به مناطقی جذب شده‌اند که دارای مزیت‌های طبیعی بوده‌اند، نه مناطقی که تلاش کرده‌اند با سیاست‌گذاری‌های خاص جذابیت جدیدی ایجاد کنند.

 

چالش‌های جذب سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق ویژه اقتصادی

در بازه زمانی ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۹، مجموع سرمایه‌گذاری خارجی در ۱۷ منطقه ویژه اقتصادی ایران حدود ۳.۷ میلیارد دلار بوده است که به ‌طور میانگین، سالانه ۴۶۵ میلیون دلار جذب شده است. حدود ۶۳ درصد از این سرمایه‌گذاری‌ها در دو منطقه ویژه اقتصادی پارس و پارسیان، که در حوزه انرژی و پتروشیمی فعالیت دارند، متمرکز بوده است.

در میان مناطق ویژه اقتصادی تحت پوشش سازمان ایمیدرو، منطقه ویژه صنایع انرژی‌بر پارسیان با جذب ۲۱۶۳ میلیون دلار، منطقه ویژه صنایع معدنی و فلزی خلیج فارس با ۷۵۴ میلیون دلار و منطقه ویژه اقتصادی لامرد با ۳۷۲ میلیون دلار در رتبه‌های نخست قرار دارند. در مقابل، منطقه ویژه اقتصادی بوشهر با تنها یک میلیون دلار کمترین میزان سرمایه‌گذاری خارجی را در این دوره داشته است.

این آمار نشان‌دهنده تمرکز سرمایه‌گذاری خارجی در مناطقی با مزیت‌های ساختاری نظیر منابع انرژی، دسترسی به آب‌های آزاد و زیرساخت‌های بندری است. سایر مناطق نتواسته‌اند در جذب سرمایه خارجی موفقیت زیادی داشته باشند.

در تحلیل روند جذب سرمایه‌گذاری خارجی، تاثیر تحریم‌های بین‌المللی، به‌ویژه تحریم‌های مرتبط با پرونده هسته‌ای ایران مشهود است. توافق برجام در میانه دهه گذشته موجب افزایش سرمایه‌گذاری خارجی شد؛ به طوری که سهم سرمایه‌گذاری در مناطق ویژه از ۲۰ درصد در سال ۱۳۹۱ به ۵۱ درصد در سال ۱۳۹۶ رسید اما با خروج ایالات متحده از برجام در سال ۲۰۱۸ و بازگشت تحریم‌ها، این سهم به ۰.۵ درصد کاهش یافت و روند نزولی را تجربه کرد.

این نوسانات نشان‌دهنده ریسک بالای سرمایه‌گذاری در ایران و بی‌ثباتی فضای اقتصادی و سیاسی است که حتی با وجود مشوق‌های اقتصادی داخلی، موجب ناکامی مناطق ویژه اقتصادی در جذب سرمایه‌گذاری خارجی شد. در مقایسه با ایران، رقبای منطقه‌ای مانند امارات، عمان و پاکستان در همین دوره زمانی عملکرد به مراتب بهتری داشته‌اند و توانسته‌اند بیش از ۲۶ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی جذب کنند. این شکاف عملکردی نشان‌دهنده نیاز به بازنگری در سیاست‌گذاری‌ها، بهبود روابط بین‌المللی و ثبات قوانین است.

 

تحلیل روند سرمایه‌گذاری داخلی در مناطق ویژه اقتصادی ایمیدرو

در مقایسه با سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، سرمایه‌گذاری داخلی در مناطق ویژه اقتصادی ایمیدرو عملکرد مطلوب‌تری داشته است. طی سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۹، مجموع سرمایه‌گذاری داخلی در این مناطق به ۱۰۶ هزار میلیارد تومان (معادل ۱۴.۷ میلیارد دلار) رسید، با اوج این روند در سال ۱۳۹۹ که بیش از ۵۶ هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری داخلی جذب شد.

منطقه ویژه صنایع معدنی و فلزی خلیج فارس و منطقه ویژه اقتصادی لامرد به ترتیب با جذب ۱۸ میلیارد دلار و ۷.۸ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری داخلی، در صدر قرار گرفتند و رشد اقتصادی چشمگیری را تجربه کردند.

بخش عمده‌ای از رشد فعالیت‌ها در این مناطق ناشی از منابع داخلی بوده و عملکرد این مناطق در جذب سرمایه‌گذاری خارجی موفقیت‌آمیز نبوده است. عواملی همچون تحریم‌ها، مشکلات زیرساختی، بروکراسی اداری و ضعف حکمرانی اقتصادی در کاهش جذب سرمایه‌گذاری خارجی تأثیرگذار بوده‌اند.

مناطق ویژه اقتصادی طبق فلسفه خود باید در جذب سرمایه خارجی و توسعه صادرات غیرنفتی نقش‌آفرینی کنند اما به دلیل مشکلات داخلی، نتوانسته‌اند به اهداف کلان خود دست یابند و در این مسیر انحراف داشته‌اند.

 

محورهای علّی ناکامی در تحقق اهداف مناطق ویژه اقتصادی

بررسی عملکرد مناطق ویژه اقتصادی در ایران و دلایل ناکامی آن‌ها در جذب سرمایه‌گذاری و توسعه اقتصادی، نشان می‌دهد که عوامل ساختاری، سیاست‌گذاری نادرست و چالش‌های سیستمی در این روند نقش داشته‌اند. مهم‌ترین این عوامل عبارتند از:

۱-غفلت از تولید و تمرکز بر مزیت‌های نسبی سنتی

یکی از ضعف‌های عمده مناطق ویژه اقتصادی، تمرکز بر مزیت‌های نسبی و بی‌توجهی به «خلق مزیت» است. این رویکرد باعث تولیدات خام ‌محور و صادرات کالاهای با ارزش افزوده پایین می‌شود که در نتیجه ظرفیت رقابت‌پذیری و توسعه‌پذیری کاهش می‌یابد.

۲- سلطه نگاه محلی و سیاسی بر فرآیند تأسیس مناطق

مناطق ویژه اقتصادی بسیاری بر اساس فشارهای سیاسی و مطالبات محلی و نه بر اساس مزیت‌های مکانی و اقتصادی تأسیس شده‌اند. این باعث استقرار مناطق در مکان‌هایی با زیرساخت‌های ناکافی و ظرفیت صنعتی محدود شده است.

۳- محدودیت‌های نظام مالی، بانکی و بیمه‌ای

سخت‌گیری‌ها و ناکارآمدی سیستم‌های مالی و بیمه‌ای کشور، مانع جذب سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق ویژه اقتصادی بوده است. نبود بازارهای مالی توسعه‌یافته، قوانین شفاف و نرخ‌های مالیاتی معقول، از جمله مشکلات اصلی به شمار می‌آید.

۴- فقدان رویکرد استراتژیک در سیاست‌گذاری مناطق ویژه اقتصادی

نبود نقشه‌راه و برنامه استراتژیک ملی برای این مناطق، یکی دیگر از عوامل ناکامی آن‌ها است. مناطق ویژه بدون هدف‌گذاری مشخص و برنامه‌ریزی مبتنی بر واقعیت‌های جهانی، تبدیل به نهادهایی بی‌اثر و پرهزینه می‌شوند.

۵- تقابل ساختار رانتی و ایدئولوژیک دولت‌ها با الگوی توسعه برون‌گرا

وجود ساختار دولتی مبتنی بر ایدئولوژی استقلال‌گرایانه و نظام رانتی اقتصادی، مانع پیوستن به اقتصاد جهانی و تبادلات فناورانه و تجاری شده است. در حالی که موفقیت مناطق ویژه اقتصادی نیازمند پیوستن به مدارهای جهانی است، ساختار حکمرانی اقتصادی ایران با این نیازها فاصله زیادی دارد.

یافته‌های تحقیق

-از منظر جذب سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی مناطق ویژه اقتصادی فعال در حوزه انرژی چون صنایع فلزی و معدنی خلیج فارس و پارسیان نسبت به دو منطقه کاشان و لامرد موثرتر و موفق عمل کرده اند.

– نظام تحریم‌ها، بی‌توجهی به امر تولید، ترجیح خواست بومی نسبت به سنجش‌یابی دقیق مکانی و زیر ساختی و غفلت از اصلاحات بانکی و بیمه‌ای مشوق سرمایه‌گذاری از علل عدم موفقیت این مناطق بوده است.

– در این مقاله، تجربه ایران در ایجاد و توسعه مناطق ویژه اقتصادی (SEZs) با رویکرد برون‌گرایی تجاری بررسی شد. هدف این مناطق جذب سرمایه‌گذاری خارجی، انتقال فناوری‌های نوین، تقویت تولید داخلی و افزایش ظرفیت صادراتی کشور بود. اما عملکرد این مناطق، به ویژه تحت پوشش سازمان ایمیدرو، نشان‌دهنده چالش‌های متعددی است که باعث کاهش اثربخشی آن‌ها شده است. عواملی همچون غفلت از تولید واقعی، سلطه نگاه محلی و سیاسی در تأسیس مناطق، مشکلات نظام بانکی و بیمه‌ای، و عدم وجود استراتژی‌های توسعه‌گرا موجب ناکامی در تحقق اهداف این مناطق شده‌اند.

– اگرچه در برخی مناطق خاص مانند منطقه انرژی‌بر پارسیان و صنایع معدنی خلیج فارس، جذب سرمایه‌گذاری داخلی موفقیت‌آمیز بوده، در مناطقی همچون کاشان و لامرد شاهد ناکامی‌هایی در دستیابی به اهداف توسعه‌ای هستیم. این ناکامی‌ها عمدتاً به دلیل کمبود زیرساخت‌ها، فقدان برنامه‌ریزی مبتنی بر ظرفیت‌های منطقه‌ای و عدم توجه به تولید و صادرات بوده‌اند.

– برای موفقیت مناطق ویژه اقتصادی، نیاز به اصلاحات چندلایه در سیاست‌گذاری و اجرایی است. مهم‌ترین این اصلاحات شامل سامان‌دهی فرآیند تأسیس مناطق ویژه، توسعه زیرساخت‌ها، اصلاح نظام تأمین مالی، تدوین استراتژی تولیدمحور و اتخاذ سیاست خارجی توسعه‌گرا است. با چنین رویکرد جامع و بلندمدت می‌توان نقش مؤثرتری برای این مناطق در توسعه صنعتی، تجاری و اقتصادی کشور فراهم کرد.

 

پی‌نوشت

۱- علی اصغر علامه و همکاران، «آسیب‌شناسی جذب سرمایه‌گذاری در مناطق ویژه اقتصادی»، رهیافت انقلاب اسلامی، دوره ۱۷، شماره ۶۲، ۱۴۰۲.