بررسی زوایای مختلف FATF در گفت و گوی “صبح اقتصاد” با دکتر امین جعفری عضو هیات علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی   

تصویب FATF

به گزارش واحد تحلیلی خبرگزاری صبح اقتصاد

مناقشه پیوست ایران به FATF همچنان ادامه دارد. برخی معتقدند ضروریست  FATF را بپذیریم  و برخی پذیرش آن را صحیح نمی دانند و معتقدند نگرانی هایی در این زمینه وجود دارد که باید رفع شود. آقای دکتر امین جعفری عضو هیات علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی معتقد است نگرانی های مخالفان تصویب FATF قابل رفع است. دکتر جعفری در گفت و گو با “صبح اقتصاد” تبه تبیین کلیه ویژگی های FATF پرداخت و پیامدهای پیوستن یا نپیوستن به آن را تشریح کرد.

برای ما به طور خلاصه بفرمایید FATF چیست و چه اهدافی دارد؟

FATF یک سازمان بین‌دولتی است که در سال ۱۹۸۹ با ابتکار کشورهای صنعتی عضو گروه هفت شامل آلمان، فرانسه، ایتالیا، ژاپن، بریتانیا، ایالات متحده امریکا و کانادا تشکیل شد و اساسا هدف اولیه آن استاندارد سازی و کمک به وضع مقررات و اجرای موثر ترتیبات قضایی مقرراتی و اجرایی در حوزه پولشویی، تامین مالی تروریسم و دیگر تهدیدات ساختار مالی در قالب سلاح‌های کشتار جمعی در چارچوب بین المللی بوده است.

در واقع FATF مجموعه ای از توصیه ها یا ملاحظات را به عنوان استاندارد بین المللی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم و گسترش سلاح های کشتار جمعی وضع کرده است. این گروه برای اولین بار در سال ۱۹۹۰ توصیه هایی را صادر کرد که در سال های ۱۹۹۶، ۲۰۰۱، ۲۰۰۳ و نهایتا در سال ۲۰۱۲ اصلاح شد. این توصیه‌ها در قالب ۴۰ توصیه عادی و ۹ توصیه ویژه منتشر شده است.

چهل توصیه عمومی پیرامون سیاستها و مشارکتها در حوزه پولشویی و تامین مالی تروریسم (توصیه های شماره ۱ و ۲)، پولشویی و مصادره اموال(توصیه های شماره ۳و ۴) ،تامین مالی تولید سلاح های کشتار جمعی(توصیه های ۵ تا ۸)، اقدامات پیشگیرانه مندرج در توصیه های ۹ تا ۲۳ (مشتمل بر وظیفه مراقبت مشتری و حفاظت از مدارک، استمداد به نظارت بیشتر، افشای اقدامات مشکوک)، شفافیت و ذی نفعان موثر اشخاص حقوقی و سازمان قضایی (توصیه های شماره ۲۴ و ۲۵)، اختیارات و مسئولیت مقامات صالح و دیگر اقدامات مندرج در توصیه های ۲۶ تا ۳۵ (مشتمل بر مقررات و نظارت، مقامات احتیاطی و مقامات دادرسی کیفری و مجازاتها ) و در نهایت همکاریهای بین المللی (توصیه های ۳۶ تا ۴۰) است. ۹ توصیه ویژه نیز به تصویب و اجرای ابزارهای سازمان ملل متحد برای جلوگیری از تامین مالی تروریسم (توصیه شماره ۱)، جرم انگاری تامین ملی تروریسم و پولشویی(توصیه شماره ۲)،  بلوکه و ضبط کردن دارایی تروریستی(توصیه شماره ۳)، گزارشگری معاملات مشکوک مرتبط با تروریسم (توصیه شماره ۴)، همکاری بین المللی (توصیه شماره ۵)، نظارت بر ارسال و واریز وجه به شیوه های مختلف (توصیه شماره ۶)، انتقالات شبکه ای و امنیت و نظارت کافی موسسات مالی در مورد انتقالات مشکوک پولی (توصیه شماره ۷)، نظارت بر سازمانهای غیر انتفاعی (توصیه شماره ۸) و نظارت بر حمل وجوه نقد (توصیه شماره ۹) اختصاص دارد.

محورهای توصیه های یادشده در دو سطح عمده قابل تقسیم بندی است. محور نخست عبارت از توصیه هایی برای اشخاص مشمول از قبیل بانکها، صرافیها و … در راستای شناسایی مشتری و ثبت سوابق، گزارشگری معاملات مشکوک (حتی به صرف ظن قوی)، تاکید بر تقویت نظارت است. دومین محور نیز دربردارنده توصیه هایی برای سازمانهای دول عضو است بدین منظور که شفاف سازی، همکاریهای بین المللی و جرم انگاری تامین مالی تروریسم و پولشویی محقق گردد.

 آیا در کشور قوانینی در خصوص پولشویی وجود دارد؟ در خصوص قانون یا قوانین پولشویی در ایران توضیح دهید.

بله مسلما وجود دارد. قانون مبارزه با پولشویی در سال ۱۳۸۶ تصویب شد و آیین نامه اجرایی آن در سال ۱۳۸۸ به تصویب رسید. این قانون در برخی موارد ضمانت اجرای قوی نداشت و همسو با استانداردهای جهانی مبارزه با پولشویی نبود و بدین سان در سال ۱۳۹۷ اصلاح شد.

 مبارزه با تامین مالی تروریسم یکی از اهداف FATF است،آیا تعریفی که آن ها از تروریسم دارند با تعریفی که ما از تروریسم داریم (برای نمونه حزب الله لبنان) مطابقت دارد؟

در واقع از آنجایی که مبارزه با تروریسم و تامین مالی آن امری جهانی است و نیاز به همکاری همه کشورها در این خصوص دارد باید تعریف واحدی از آن ارائه شود اما می بینیم که تعاریف متفاوت است. از سوی دیگر نیز تعریف مصادیق گروههای تروریستی نیز یکسان نیست و برای مثال جمهوری اسلامی گروههای آزادی بخش را تروریست تعریف نمی کند.

آیا با تصویب FATF ،در دورزدن تحریم ها دچار مشکل نمی شویم؟

نکته مهم در این خصوص این است که پذیرش FATF یا در معنای دیگر پذیرش استانداردهای آن، در واقع در جهت شفاف سازی و همسان سازی مالی است و از لحاظ تئوریک و در وهله اول امر خلاف مصالح ملی نیست. به عبارت دیگر اجرای استانداردهای مالی FATF منجر به تامین سلامت نظام مالی کشور میشود. محور نخست استانداردهای مالی FATF رعایت الزاماتی است که فرصت جرم پولشویی و تامین مالی تروریسم را کاهش میدهد و منجر به شفافیت میشود. انجام این توصیه‌ها  ایران را با اتهام پولشویی و تامین مالی تروریسم مواجه نمیسازد. پولشویی عبارت از تطهیر پول عواید ناشی از جرم است و معنای تامین مالی تروریسم نیز واضح است. اقدامات ایران در دور زدن تحریمها مستلزم ارتکاب جرم نیست و از لحاظ حقوقی عنوان پولشویی و تامین مالی تروریسم بر آن صدق نمیکند. تحریمهای یک جانبه آمریکا و فهرست افراد و گروههای مندرج در تحریم برای کشورهای دیگر لازم الرعایه نیست و کشورها تنها به جهت ملاحظات سیاسی تحت فشار امریکا از گسترش ارتباطات تجاری خود با ایران امتناع میکنند.

ذکر این نکته لازم است که فاش نشدن اقدامات ایران در دور زدن تحریمها استدلال مناسبی برای عدم رعایت استانداردهای مالی نیست و اقدامات متقابلانه و نظارت شدید کشورها که در توصیه شماره ۱۹ و یادداشت تفسیری به آن اشاره شده است و در صورت رعایت نکردن استانداردهای FATF با آن روبرو خواهیم شد، به مراتب سخت گیرانه تر از اجرای توصیه های مالی FATF است و روند انجام معاملات یاد شده را دچار اختلال میکند. در نتیجه میتوان گفت که افشای معاملات یاد شده و اختلال در روابط اقتصادی حاصل عدم پیاده سازی استانداردهای مالی است و به علاوه ایران را متهم به آن مینماید که در روند پولشویی و تامین مالی تروریسم دخالت دارد. زیرا بیش از دویست کشور جهان با FATF و نهادهای منطقهای آن همکاری دارند و جهت حفظ وجهه بین المللی خود را پایبند به قواعد مذکور نشان میدهند؛ هرچند برخی از این کشورها خود در زمینه تامین مالی تروریسم فعالیت مداوم دارند.

با پیوستن ایران به کنوانسیون CFT چه اتفاقی خواهد افتاد؟

فلسفه تصویب کنوانسیون یاد شده و پیش بینی توصیه های FATF ، مداخله سیاسی و نقض حاکمیت کشورها نیست. خیل عظیم کشورهای عضو این کنوانسیون و عدم پیدایش هیچ گونه مشکلی در نقض حاکمیت و امنیت ملی کشورها گواه روشنی بر این ادعاست.

FATF در مقام تعیین استانداردهای مالی است و کنوانسیون یاد شده نیز در مقام ارائه راهکارهای مبارزه با تامین مالی تروریسم به طور فراملی است.. پیاده سازی استانداردهای FATF تنها منجر به تامین سلامت نظام مالی ایران میشود و با کاهش ریسک و مخاطرات روند برقراری تعاملات تجاری و روابط بانکی بهبود می یابد.

در خصوص کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم باید گفت که از آن جا که این جرم وصف فراملی و سازمان یافته دارد مبارزه موثر با آن نیز جز از طریق همگرایی بین المللی متصور نیست زیرا در صورت اختلاف مواضع کشورها، مرتکبین جرایم یاد شده با یافتن نقاط ضعف هر کشور مراحل مختلف ارتکاب جرم را در نقاط مختلف به انجام میرسانند.

به علاوه آن که نهادهای بین المللی با استفاده از تجربیات موفق، بهترین قالب مبارزه با جرم مذکور را پیش بینی کرده و با اجرای این توصیه ها کارآمدی نظام در مبارزه با این جرایم و سلامت نظام مالی افزایش می یابد.

تحولات حقوقی ایران از رهگذر تصویب قوانین پولشویی و تامین مالی تروریسم و اصلاحیه های آن و همچنین آیین نامه های اجرایی آن، گواه روشنی بر این ادعا هستند که ائتلاف بین المللی در مبارزه با این جرایم منجر به بهبود عملکرد سیاست جنایی در عرصه تقنین، قضا و اجرا میشود. همکاریهای بین المللی مقرر در مفاد کنوانسیونها و توصیه های FATF ، روند مبارزه با این جرایم را تسهیل میکند بدون آن که هزینه اضافی را بر دستگاه دیپلماسی ایران تحمیل کند. نگاهی به وضعیت کنونی ایران در مجازات مرتکبین جرایم فساد اداری گویای آن امر است که اگر همکاری در قالب نهادهایی همچون معاضدت قضایی، استرداد مجرمین و انتقال محکومان توسعه یابد بسیاری از مشکلات بدون صرف وقت و تحمیل هزینه اضافی حل میشود.

چه تضمینی وجود دارد با اجرا و تصویب FATF ، مشکلات بانکی حل شود و داستان برجام تکرار نشود؟

باید توجه داشت که موضوع حساس “نحوه تعامل ایران با FATF ” به لحاظ حقوقی در قالب پیوستن به این گروه تعبیر نمی شود و آن چه امروزه محل اختلاف نظر و محمل تبادل آرا گردیده است پیاده سازی یا عدم پیاده سازی این استانداردهای مالی است و این مهم نیز در قالب اجرای تعهدات برنامه اقدام ایران نمود می یابد.

نظارت بر فرایند تصویب و اجرای توصیه های FATF در ایران موضوع بیانیه های متعدد قرار گرفته است و طیف متنوعی از واکنشها از قبیل قرار دادن نام ایران در لیست سیاه یا تاکید بر اجرای توصیه شماره ۱۹ و اقدامات مندرج در بیانیه تفسیری اش (تشدید اقدامات نظارتی بر ایران) نسبت به ایران اعمال شده است. تشدید اقدامات نظارتی، انزوای بین المللی و سوء استفاده کشورهای ذی نفوذ نظیر آمریکا شرایط اقتصادی را دشوار و پیچیده میکند.

رونق تولید داخلی امروزه از اولویتهای نخست اقتصادی جمهوری اسلامی ایران است و اتکا به تولید ملی و نیل به اقتصاد مقاومتی در زمره سیاستهای اصلی نظام است، درعین‌حال بر اساس سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، تحقق اقتصاد کارآمد مستلزم “فعال‌سازی کلیه امکانات و منابع مالی و سرمایه‌های انسانی و علمی کشور” است و “تقویتِ رقابت‌پذیری اقتصاد”، “حمایت همه‌جانبه‌ هدفمند از صادرات کالاها”، “توسعه پیوندهای راهبردی و گسترش همکاری و مشارکت با کشورهای منطقه” امری ضروری تلقی میشود. دستیابی به اقتصاد مقاومتی جز با “مدیریت مخاطرات اقتصادی از طریق تهیه طرح‌های واکنش هوشمند، فعال، سریع و به هنگام در برابر مخاطرات و اختلال‌های داخلی و خارجی” حاصل نخواهد شد و در این میان عدم رعایت استانداردهای نظام مالی بین‌المللی که در قالب توصیههای فتف بروز و ظهور یافته است، مخاطرهای جدی محسوب میشود که مانع رونق اقتصادی است. در این شرایط و در راستای نیل به اهداف گام دوم انقلاب اسلامی در امور اقتصادی- استفاده از توان و ظرفیّت داخلی- الزام به استانداردهای مالی باید مورد بازنگری قرار گیرد تا پیش‌شرط لازم جهت بهره مندی از ظرفیّت نیروی انسانی کشور، درون‌زایی اقتصاد کشور، مولّد شدن و دانش‌بنیان شدن و برون‌گرایی آن فراهم گردد.

با افزایش ریسک موسسات مالی و بانکی بین المللی جهت ایجاد تبادل با نظام بانکی (و بویژه انتقال ارز ناشی از نفت) و به تبع آن قطع همکاری موسسات بانکی خارجی با نظام بانکی ایران، شاخص بازل سقوط ، شاخص اعتباری ایران کاهش و در نتیجه هزینه سرمایه گذاری و بیمه آن در ایران افزایش می یابد. این در حالی است که روند رشد اقتصادی متعاقب رفع تحریمها امری تدریجی و منوط به  سیاست های اقتصادی در دوران پسابرجام  است و توسعه ارتباطات تجاری و عدم وابستگی  به درآمدهای نفتی در این میان نقش مهمی دارند. با این وصف امکان بهره مندی از نهادهای مبادله ای جدید نظیر اینستکس نیز فراهم میشود.

پس به عنوان جمع بندی می توان گفت که پیوستن به FATF ماهیتی مانند برجام ندارد و این دو مقوله از یکدیگر مجزا هستند و FATF تنها استاندارد برای شفافیت مالی است و به توافق میان یک یا چند کشور در خصوص موضوع خاص ارتباطی ندارد.

 از منظر شما اگر FATF تصویب شود، چه فواید و خطراتی میتواند داشته باشد و اگر تصویب نشود چه اتفاقی می افتد؟

عدم پذیرش توصیه های FATF پیامدهایی از قبیل ضمانت اجرای شورای امنیت و بازگشتن به لیست سیاه و در نتیجه کاهش شدید مبادلات تجاری بین المللی؛ کاهش کارآمدی مبارزه با تامین مالی تروریسم و پولشویی در ایران و از دست دادن فرصت همکاری های بین المللی مالی و تجاری در این خصوص را در پی دارد. در حالی که پذیرش آن تامین سلامت نظام مالی، برقراری تعاملات اقتصادی در شرایط دشوار تحریم، امکان استفاده از تجربیات بین المللی و توسعه همکاریها با کشورهای مختلف را به دنبال خواهد داشت.

 آیا نگرانی مخالفان تصویب FATF درست است؟

اینها نگرانی هایی هستند که همه راهکارهای حقوقی دارند و می توان با درایت آنها را مرتفع نمود.

  دکتر امین جعفری عضو هیات علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی

سوتیترها:

نکته مهم در این خصوص این است که پذیرش FATF یا در معنای دیگر پذیرش استانداردهای آن، در واقع در جهت شفاف سازی و همسان سازی مالی است و از لحاظ تئوریک و در وهله اول امر خلاف مصالح ملی نیست. به عبارت دیگر اجرای استانداردهای مالی FATF منجر به تامین سلامت نظام مالی کشور میشود. محور نخست استانداردهای مالی FATF رعایت الزاماتی است که فرصت جرم پولشویی و تامین مالی تروریسم را کاهش میدهد و منجر به شفافیت میشود

فاش نشدن اقدامات ایران در دور زدن تحریمها استدلال مناسبی برای عدم رعایت استانداردهای مالی نیست و اقدامات متقابلانه و نظارت شدید کشورها که در توصیه شماره ۱۹ و یادداشت تفسیری به آن اشاره شده است و در صورت رعایت نکردن استانداردهای FATF با آن روبرو خواهیم شد، به مراتب سخت گیرانه تر از اجرای توصیه های مالی FATF است و روند انجام معاملات یاد شده را دچار اختلال میکند. در نتیجه میتوان گفت که افشای معاملات یاد شده و اختلال در روابط اقتصادی حاصل عدم پیاده سازی استانداردهای مالی است